土地资源管理审计的重点与方法——以区县领导干部任期经济责任审计为例

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  土地资源对国民经济发展具有重要意义,其开发利用已成为各地尤其是区县经济高速发展的重要支撑。随着城市化进程加速,土地供需矛盾突出,由于所牵扯的利益巨大,该领域也成为了贪污腐败的高发地。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分,已成为土地监管的“利剑”之一,发挥着防护和建设作用。在这一时代背景下,中央及地方逐步加强对土地资源管理领域的审计力度,无论是在“国家重大政策措施落实情况跟踪审计”“土地出让收支和耕地保护审计”“领导干部自然资源资产离任审计”,亦或是在“区县党政领导干部任期经济责任审计”项目中,土地资源管理领域都已成为审计重点。

  相较于传统的预算执行审计,土地资源管理审计具有牵涉职能部门众多、业务流程复杂、资金量大、专业性强等特点。这也使得时至今日,土地资源管理审计依旧是国家审计中的难点所在,标准化操作指南缺乏的同时,审计切入点和脉络也难以把握。虽有部分理论与实务界人士曾撰文探讨土地审计的内容与方法,但有关“区县党政领导干部任期经济责任审计”项目中土地资源管理审计的重点与方法仍有待深入探讨。因此,本文以东部沿海某市(以“A市”指代)土地资源管理情况为背景,以近年来该市开展的“区县党政领导干部任期经济责任审计”1项目为依托,对区县土地资源管理的现状、薄弱环节,以及审计中应关注的重点进行归纳,进而探讨土地审计的方法,以期为今后的土地资源管理审计提供借鉴,并以此促进土地资源管理在规范、合法、有序的轨道上运行。

  依据国家土地管理模式的变迁,目前A市的土地资源管理模式为:市自然资源主管部门统一负责全市土地的管理和监督工作;A市所辖区县的自然资源主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督,业务上受市自然资源主管部门的领导。

  A市所辖区县的土地资源管理基本行政架构均为以区县政府为决策主体,下属自然资源主管部门为执行机构的纵向模式。区县政府设有土地管理领导小组,是在区长或县长的主要领导下负责区域内土地资源运作的政府决策机构。区县政府下设的自然资源主管部门,负责组织拟订并实施土地等自然资源年度利用计划,办理区县土地使用权有偿出让、转让的管理,建设土地的出让、划拨、收回以及土地储备等审核、报批、管理等工作。与土地资源、资金管理相关联的部门和机构还包括:财政部门,承担土地出让金收缴、分配使用管理等职能;住房保障和房屋管理部门,负责推进旧区改造、区县属征收安置房建设筹措和房源管理,参与住房保障和房屋管理有关资金的管理等;土地储备中心(或土地发展中心),受区县政府委托依法从事土地收购、整理及储备工作,根据各区县的实际情况,或是设在住房保障和房屋管理部门下,或是设在自然资源主管部门下,还有的为区县政府的组成部门。此外,部分街道乡镇、工业园区,以及经区县政府认可的国有融资平台公司等同样参与了土地资源管理流程,协助区域内土地资源、资金运作。

  近年来区县土地资源管理审计的实践表明,相关职能部门、机构在土地资源管理过程中,存在管理缺位、错位、越位及不到位的情况。区县土地资源管理体制机制的调整往往滞后于国家土地法律法规的完善,特别是在土地储备、土地出让、出让金管理、划拨土地及已供地块后续管理等方面,存在着职责分工不明确、程序不规范、内部控制不健全、资金收缴管理不合规,从而造成国有资产流失等问题。基于此,审计人员在区县土地资源管理审计中应就这些环节予以重点关注。

  土地储备环节主要关注:一是土地储备是否存在未经市自然资源主管部门审核批准的情况下,通过区县政府办公室抄告单等形式违规储备,甚至在未办理农转用等审批手续时即协议动迁(无证动迁)、储备开发的问题。二是土地储备是否存在多头储备,即名义上由土地储备中心实施储备,实际上储备主体为街道乡镇或其他部门等问题。三是土地储备中心对街道乡镇等单位开发储备地块的储备成本是否实施规范、有效管理,是否存在因对部分地块储备进度的真实性未能及时掌握、地块储备开发成本不明,造成土地出让环节出现纠纷等问题。四是街道乡镇对于征地及拆迁补偿费是否及时足额拨付,有无侵占、挪用被征用土地单位、个人的征地补偿费用和其他有关费用的问题。

  土地使用权出让方式主要有“招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)、协议出让等方式。不同的土地出让方式适用的法律法规不同,存在的问题不同,审计重点亦有差别。

  “招拍挂”出让方式主要关注:一是“招拍挂”程序是否规范,有无设定门槛、暗箱操作或先签协议等搞虚假“招拍挂”出让的问题。二是出让地块底价、挂牌起始价的确定是否仅在区县自然资源主管部门履行审批程序,未按规定形成书面的集体决策材料报区县政府审批等问题。三是经营性用地是否存在未按规定进行“招拍挂”,特别关注工业用地出让是否存在未执行“招拍挂”规定,而延续使用协议出让等问题。四是出让地块和调整容积率的地块是否存在未按规定进行评估,主要表现为不评估或由用地单位自行委托评估等问题。

  协议出让方式主要关注:一是协议出让是否低价出让或违规减免地价,特别是存量用地补地价的项目,是否存在未按规定收取土地出让金,造成国有资产流失的问题。二是协议出让是否存在街道乡镇擅自事先与用地单位签订土地出让预约协议并收取定金,造成土地出让环节出现纠纷等问题。

  此外,还有必要对其他变相的土地出让方式予以重点关注。如通过企业改制资产重组和处置,变相买卖土地,导致国有资产流失;或通过以租代征方式擅自将农用地转为建设用地,规避农用地转用审批和土地征收审批手续等。同时还需特别关注区县有关部门和领导人员,有无利用职权和职务上的影响为他人谋取利益,是否违规干预和插手市场经济活动,并从中谋取私利。

  土地出让金管理环节主要关注:一是区县自然资源主管部门与财政部门对出让金收缴管理的监督机制是否健全且有效衔接,是否存在土地出让后,对出让金的收缴情况长期不核对、不清理、不催缴,导致土地出让金存在漏收、少收、逾期收缴等问题。二是财政部门是否按规定比例提取农业土地开发基金、国有土地收益基金等。三是区县自然资源主管部门收取的以往年度的土地出让配套费,是否存在未按规定及时上缴同级财政部门,使得区县土地出让收支未按规定全额纳入政府性基金预算管理的问题。四是土地储备中心在土地储备开发资金使用上是否未按规定编制土地储备资金收支项目预算、专款专用,是否未按规定对每宗地块进行土地储备成本归集和核算,从而造成土地出让时的底价确定依据不足等问题。

  划拨土地管理环节主要关注:一是划拨用地是否属于划拨目录范围,是否存在以城市基础设施用地和公益事业、道路广场、绿地等项目用地巧立名目,规避“招拍挂”出让方式的问题。二是划拨用地是否改变用途,变相用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性项目,进行违规牟利等问题。

  闲置土地管理环节主要关注:一是在土地使用者依法取得土地使用权后,是否违反《闲置土地处置办法》规定,存在未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限仍未动工开发建设等问题。二是区县自然资源主管部门是否对区域内的闲置土地家底不清,土地一供了之,缺乏日常监督管理,甚至存在部分地块明知违规闲置却因特殊关系而一再放任,使得土地的闲置量越滚越大,为后续的闲置土地清理处置带来更大压力的问题。同时还需关注是否由于区县政府以及相关主管部门管理缺位、不到位而造成上述问题,进而直接影响了区域经济的平衡、协调及稳定发展。

  要切实做好土地资源管理审计,有效完成土地资源管理审计目标,审计人员应针对土地资源管理审计的特点及上述审计重点,在掌握传统审计方法的基础上,注重以下方法的灵活运用。

  我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,土地资源也在由计划配置向市场配置转变。国家的土地法律法规在持续修订与完善,各级政府与土地有关的规章制度也在不断地调整、出台。因此,搞好土地资源管理审计必须首先学习掌握各类土地管理法律法规,特别是新修订的《中华人民共和国土地管理法》以及配套的行政法规等。对于法律法规所设定的时间节点要求等还有必要予以特别关注。以经营性用地和工业用地的相关规定为例:《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发〔2004〕71号)明确,“自2004年8月31日后,不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”;《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发〔2007〕78号)规定,“国务院31号文件下发前,市、县人民政府已经签订工业项目投资协议,确定了供地范围和价格,所涉及的土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的,可以继续采取协议方式出让或租赁”,按规定将信息公示后,应在“2007年6月30日前”将土地出让合同等签订完毕,之后的“应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让”。审计实践表明,部分区县自然资源主管部门在上述文件所涉及的关键时间节点上,往往会出现主观性的违纪违规问题。

  通过走访政府办公室、自然资源主管部门、住房保障和房屋管理部门、土地储备中心、财政部门等与土地资源、资金管理有关的职能部门和单位,了解机构设置和职能划分、权力制约情况,以及内控制度的建立健全、执行情况等。在访谈的基础上合理设计各类调查表,由各有关部门分别填报。通过调查表的填报,了解区县各类土地资源管理运作的基本情况,进而摸清家底。调查表主要包括:一是审计年度“土地储备计划、审批、实施情况表”“储备开发地块成本费用、进度明细表”“街镇实施土地储备开发及协议动迁情况表”等,由土地储备中心填报;二是审计年度“划拨土地明细表”、“各类出让土地明细表”(包括“招拍挂”、协议出让)、“闲置地块及处理明细表”等,由自然资源主管部门填报;三是审计年度“土地出让金收缴、分配使用明细表”等,由财政部门填报。各类调查表的填报,需要动态跟踪至部门、街道乡镇等填报单位,确保填报内容真实完整。依据审定后的调查表,对照现行的法律法规,分析土地资源管理中存在的薄弱环节,为进一步实施审计奠定基础。

  在土地资源管理审计中,要将传统的审阅法、实地观察法和复核法等有机地整合起来,在提高审计效率的同时,力求“审深”“审透”。在审计实施阶段,通过审阅法审阅区县政府办公室、自然资源主管部门等相关职能部门的会议纪要,以及区县土地资源管理的内部政策文件,从中寻找蛛丝马迹。依据调查了解掌握的基本情况和薄弱环节,清理各类地块运作的卷宗,同时重点关注存在疑点的地块,详细审查规划、计划、农转用、储备开发、出让等报批程序和批准文件,以及出让地块的评估、底价的确定、出让程序、合同签订及履行等文件资料。对划拨地块对照划拨目录以及相关文件,重点查阅规划、计划立项等报批文件,以及用地性质和项目实际用途;对闲置地块注重审查土地闲置时间并分析原因,同时依据相关规定,针对不同的供地性质,划分土地闲置的责任及土地闲置未予以及时处理的责任。针对上述土地卷宗发现的问题和疑点还需结合观察法,跟踪到相关业务部门和基层单位,对涉及的地块和项目进行实地观察,以确保问题查实、定性准确。同时,结合复核法进一步审查比对相关业务台账和财务收支记录,特别是与土地储备开发、土地出让金收缴和使用等资金相关的账户记录,应紧跟资金的流向,坚持“审深”“审透”。

  土地资源管理审计是伴随着土地资源市场化配置而产生和发展起来的,作为区县党政领导干部任期经济责任审计项目的组成部分,其审计结果是考察区县经济发展以及领导任期经济责任的重要指标之一。但由于土地资源管理审计涉及的部门和单位众多,需要审查的业务链条繁杂,使得无论是查实问题还是审计评价都具有相当的难度。如果缺乏有效的协调沟通,则难以保质保量完成这项任务。因此,为了规避可能的审计风险,协调沟通必须贯穿于审计全过程。具体分为两个层面:一是审计组内部审计人员之间的协调沟通,即内部沟通。审计人员之间应做到资源共享,发现的疑点、问题等信息应及时相互反馈、讨论以及向领导请示,充分发挥团队合作精神,形成组织合力,必要时亦可向土地管理部门专家咨询请教。二是审计组与被审计单位的协调沟通,即外部协调。审计组应与各被审计单位建立协调沟通的渠道,对拟查实的问题在加强取证的前提下,注重与被审计单位积极沟通,充分听取解释和不同意见,始终坚持以事实说话,“以法审计、以理服人”。【来源:中国国土资源经济】

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